上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《上海市行政規(guī)范性文件管理實(shí)施辦法》的通知

滬府辦發(fā)[2023]17號(hào)      2023-9-18

各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：

　　《上海市行政規(guī)范性文件管理實(shí)施辦法》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真按照?qǐng)?zhí)行。

上海市人民政府辦公廳

2023年9月18日

上海市行政規(guī)范性文件管理實(shí)施辦法

　　第一章 總則

　　第一條 (目的依據(jù))

　　為強(qiáng)化行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理，提高行政規(guī)范性文件質(zhì)量，深入推進(jìn)依法行政，全面建設(shè)法治政府，根據(jù)《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市行政規(guī)范性文件管理實(shí)際，制定本辦法。

　　第二條 (認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn))

　　本辦法所稱的行政規(guī)范性文件(以下簡稱“規(guī)范性文件”)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》)第二條規(guī)定予以認(rèn)定。行政機(jī)關(guān)制定的文件部分內(nèi)容涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范性文件管理。

　　行政機(jī)關(guān)制定文件應(yīng)當(dāng)區(qū)別內(nèi)部管理事項(xiàng)和外部管理事項(xiàng)，不宜將內(nèi)部管理事項(xiàng)在規(guī)范性文件中予以規(guī)定。

　　第三條 (適用范圍)

　　本市規(guī)范性文件的制定、備案、評(píng)估、清理、監(jiān)督、考核等活動(dòng)，適用本辦法。

　　第四條 (工作部門)

　　市政府辦公廳負(fù)責(zé)全市規(guī)范性文件管理工作，加強(qiáng)對(duì)區(qū)政府、市政府部門規(guī)范性文件工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，并組織開展考核。

　　區(qū)政府辦公室或者區(qū)司法局負(fù)責(zé)本區(qū)規(guī)范性文件管理工作，并參照開展本區(qū)規(guī)范性文件工作考核。

　　市、區(qū)政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負(fù)責(zé)本部門、本單位規(guī)范性文件管理工作。

　　第五條 (控量提質(zhì))

　　制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)充分論證其必要性、可行性，從嚴(yán)控制文件數(shù)量。不得制定沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的文件，不得照搬照抄、層層轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件。

　　制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)查研究、充分聽取意見，精簡平實(shí)、務(wù)求實(shí)效，確�？茖W(xué)、民主、合法。對(duì)社會(huì)穩(wěn)定等可能造成不利影響的文件，制定時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有效降低風(fēng)險(xiǎn)。

　　第六條 (統(tǒng)籌協(xié)調(diào))

　　制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。涉及多個(gè)部門和領(lǐng)域的文件，應(yīng)當(dāng)明確由一個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)，其他部門做好協(xié)同配合，確保相關(guān)政策內(nèi)容不重疊、不脫節(jié)。

　　第二章 文件制定主體

　　第七條 (主體規(guī)范)

　　市政府辦公廳、區(qū)政府辦公室或者區(qū)司法局(以下統(tǒng)稱“規(guī)范性文件管理部門”)應(yīng)當(dāng)編制規(guī)范性文件制定主體清單，并結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和管理實(shí)際，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。新設(shè)行政機(jī)關(guān)需要納入主體清單的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向規(guī)范性文件管理部門提出，并按照程序納入。

　　實(shí)行中央和本市雙重管理的單位，可以按照程序納入本市規(guī)范性文件制定主體清單。

　　第八條 (職權(quán)法定)

　　行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件，出現(xiàn)下列情形的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不符合職責(zé)權(quán)限：

　　(一)沒有法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù);

　　(二)沒有機(jī)構(gòu)編制“三定”規(guī)定依據(jù);

　　(三)擅自設(shè)定屬于上級(jí)機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng);

　　(四)擅自轉(zhuǎn)移或者減少應(yīng)當(dāng)由本機(jī)關(guān)履行職責(zé)的事項(xiàng);

　　(五)其他不符合本機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的情形。

　　第九條 (聯(lián)合發(fā)文)

　　行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)確有必要。參與聯(lián)合發(fā)文的行政機(jī)關(guān)數(shù)量應(yīng)當(dāng)適度控制。對(duì)于文件所涉內(nèi)容較少的部門，可以由牽頭部門征求其意見后在文中注明，不列為發(fā)文機(jī)關(guān)，但應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。

　　第十條 (職能調(diào)整)

　　行政機(jī)關(guān)被撤銷、合并，職能全部轉(zhuǎn)移至另一行政機(jī)關(guān)的，其原先制定的規(guī)范性文件的清理、修改、廢止等工作，由承接其職能的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

　　行政機(jī)關(guān)職能部分轉(zhuǎn)移至另一行政機(jī)關(guān)的，與轉(zhuǎn)移職能相關(guān)的規(guī)范性文件的清理、修改、廢止等工作，由承接其職能的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并征求原行政機(jī)關(guān)意見。

　　第三章 文件內(nèi)容

　　第十一條 (內(nèi)容合法)

　　規(guī)范性文件內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法，不得出現(xiàn)《管理規(guī)定》第十二條規(guī)定的禁止性內(nèi)容。

　　第十二條 (內(nèi)容合理)

　　規(guī)范性文件內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合理，不得出現(xiàn)下列情形：

　　(一)違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗;

　　(二)所規(guī)定的措施與行政管理目標(biāo)不匹配;

　　(三)對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)定明顯不適當(dāng);

　　(四)所規(guī)定的措施未充分考慮現(xiàn)實(shí)情況;

　　(五)其他明顯不合理的情形。

　　第十三條 (內(nèi)容協(xié)調(diào))

　　同一行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)處理好與既有文件的關(guān)系，避免出現(xiàn)自相矛盾的情形。

　　不同行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)確保政策取向的一致性，避免不同文件對(duì)同一事項(xiàng)、相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定發(fā)生沖突或者相互脫節(jié)。

　　第十四條 (審核方式和程序)

　　行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)合法性審核的機(jī)構(gòu)(以下簡稱“審核機(jī)構(gòu)”)應(yīng)當(dāng)按照《管理規(guī)定》第二十二條和本辦法的規(guī)定進(jìn)行審核。

　　審核機(jī)構(gòu)可以根據(jù)實(shí)際需要采取下列方式進(jìn)行審核：

　　(一)書面審查;

　　(二)實(shí)地調(diào)查研究;

　　(三)通過召開座談會(huì)、書面征求意見等方式聽取意見;

　　(四)組織法律顧問、專家學(xué)者、專業(yè)組織開展咨詢論證;

　　(五)其他審核方式。

　　市、區(qū)政府和市政府辦公廳制定或者經(jīng)市、區(qū)政府同意以市、區(qū)政府部門名義制定的規(guī)范性文件實(shí)行兩級(jí)審核制度。起草部門的審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性初審;市、區(qū)政府的審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審核。

　　第十五條 (公平競爭審查)

　　涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照公平競爭審查相關(guān)規(guī)定，對(duì)市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等方面進(jìn)行公平競爭審查。

　　前款規(guī)范性文件需提請(qǐng)市、區(qū)政府和市政府辦公廳制定或者經(jīng)市、區(qū)政府同意以市、區(qū)政府部門名義制定的，實(shí)行三級(jí)審查制度：

　　(一)起草部門負(fù)責(zé)對(duì)文件進(jìn)行公平競爭初審;

　　(二)文件上報(bào)市、區(qū)政府和市政府辦公廳前，由起草部門轉(zhuǎn)同級(jí)市場監(jiān)管部門進(jìn)行專項(xiàng)審查并出具書面審查意見，審查時(shí)間一般不超過10個(gè)工作日;

　　(三)市、區(qū)政府的審核機(jī)構(gòu)開展合法性審核時(shí)，對(duì)公平競爭審查情況進(jìn)行復(fù)核。

　　第十六條 (支持改革創(chuàng)新)

　　鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)根據(jù)黨和國家改革發(fā)展要求，制定有利于推動(dòng)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的改革創(chuàng)新類規(guī)范性文件，充分發(fā)揮制度供給的引領(lǐng)保障作用。規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)探索性改革創(chuàng)新舉措的，其目標(biāo)和路徑應(yīng)當(dāng)符合國家和本市的改革發(fā)展方向。

　　行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)改革創(chuàng)新的實(shí)際情況，及時(shí)制定、修改或者廢止規(guī)范性文件，保障改革創(chuàng)新順利進(jìn)行。

　　第十七條 (改革創(chuàng)新類文件審核)

　　審核改革創(chuàng)新類規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)遵循依法依規(guī)、包容審慎的原則。審核機(jī)構(gòu)認(rèn)為文件制定程序完備、總體符合法律原則和精神的，應(yīng)當(dāng)予以支持。必要時(shí)對(duì)文件中探索性改革創(chuàng)新舉措提出工作建議，提示起草部門或者實(shí)施機(jī)關(guān)及時(shí)開展實(shí)施情況評(píng)估。

　　第十八條 (審核意見)

　　審核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形，對(duì)規(guī)范性文件出具合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的，不得提交集體審議。

　　審核機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件起草程序不符合規(guī)定的，可以將其退回起草部門補(bǔ)充履行相關(guān)程序。

　　第十九條 (工作提示)

　　審核機(jī)構(gòu)認(rèn)為規(guī)范性文件總體合法合理，但可能在內(nèi)容銜接、宣傳解讀、社會(huì)反響、實(shí)施效果等方面，需要起草部門在后續(xù)實(shí)施中重點(diǎn)關(guān)注的，可以在出具審核意見時(shí)作出工作提示。

　　第二十條 (能力建設(shè))

　　行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合法性審核工作人員力量，并通過參加會(huì)議活動(dòng)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、掛職鍛煉、崗位交流等方式，提升其法治思維和專業(yè)能力。行政機(jī)關(guān)召開會(huì)議、舉辦活動(dòng)涉及規(guī)范性文件研究制定的，可以根據(jù)工作需要通知審核機(jī)構(gòu)派員參加。