國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)〔2022〕20號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

省以下財政體制是政府間財政關(guān)系制度的組成部分，對于建立健全科學(xué)的財稅體制，優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安具有重要作用。黨的十八大以來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革安排，各地不斷完善省以下財政體制，充分發(fā)揮財政職能作用，在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障和改善民生以及落實基層“三保”（�；�本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）任務(wù)等方面取得積極成效。同時，省以下財政體制還存在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉(zhuǎn)移支付定位不清、一些地方“三保”壓力較大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問題。為更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，健全省以下財政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，按照深化財稅體制改革和建立現(xiàn)代財政制度的總體要求，進(jìn)一步理順省以下政府間財政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，促進(jìn)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實保障。

（二）基本原則。

——堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面規(guī)范。堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，厘清政府與市場邊界，保持與行政管理體制相適應(yīng)，在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循完善政府間財政關(guān)系的基本原則，理順地方各級財政事權(quán)和支出責(zé)任以及政府間收入劃分關(guān)系等，逐步形成規(guī)范的省以下財政體制。

——堅持因地制宜、激勵相容。堅持省負(fù)總責(zé)、分級負(fù)責(zé)，尊重地方的自主性和首創(chuàng)精神，鼓勵各地區(qū)因地制宜采取差異化措施，激勵與約束并重，充分調(diào)動省以下各級政府積極性，以增量改革為主、適度調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置和財力格局，增強(qiáng)財政體制的適應(yīng)性和有效性。

——堅持穩(wěn)中求進(jìn)、守正創(chuàng)新。把握好改革的節(jié)奏與力度，平穩(wěn)有序推進(jìn)改革，保持財政體制連貫性和政策連續(xù)性。鼓勵解放思想、探索實踐，著力破解體制機(jī)制難題，創(chuàng)新管理模式，發(fā)揮財政體制在改革發(fā)展中的引導(dǎo)和保障作用。

二、清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任

（三）合理劃分省以下各級財政事權(quán)。結(jié)合本地區(qū)實際加快推進(jìn)省以下各級財政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級財政事權(quán)。適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等方面的省級財政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級財政事權(quán)。

（四）明晰界定省以下各級財政支出責(zé)任。按照政府間財政事權(quán)劃分，合理確定省以下各級財政承擔(dān)的支出責(zé)任。省級財政事權(quán)由省級政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣級財政支出責(zé)任根據(jù)其履行的財政事權(quán)確定。共同財政事權(quán)要逐步明確劃分省、市、縣各級支出責(zé)任，按照減輕基層負(fù)擔(dān)、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責(zé)任。推動建立共同財政事權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，按比例分擔(dān)支出責(zé)任，研究逐步推進(jìn)同一市縣不同領(lǐng)域的財政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一。上級財政事權(quán)確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以考核評比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責(zé)任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。

三、理順省以下政府間收入關(guān)系

（五）參照稅種屬性劃分收入。將稅基流動性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。

（六）規(guī)范收入分享方式。稅收收入應(yīng)在省以下各級政府間進(jìn)行明確劃分，對主體稅種實行按比例分享，結(jié)合各稅種稅基分布、收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例。對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。省內(nèi)同一稅費(fèi)收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。除國家另有規(guī)定外，逐步取消對各類區(qū)域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。逐步規(guī)范設(shè)區(qū)的市與所轄區(qū)之間的收入關(guān)系。結(jié)合稅源實際合理編制各級收入預(yù)算，依法依規(guī)征稅收費(fèi)，嚴(yán)格落實退稅減稅降費(fèi)政策，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費(fèi)”、亂收費(fèi)，不得違規(guī)對稅費(fèi)收入指標(biāo)進(jìn)行考核排名。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。

（七）適度增強(qiáng)省級調(diào)控能力。結(jié)合省級財政支出責(zé)任、區(qū)域間均衡度、中央對地方轉(zhuǎn)移支付等因素，合理確定省級收入分享比例。基層“三保”壓力較大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級收入分享比例，增強(qiáng)省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。區(qū)域間資源分布不均的地區(qū)，省級可參與資源稅收入分享，結(jié)合資源集中度、資源稅收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素確定省級分享比例。省級財政應(yīng)完善省以下增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，緩解退稅相對集中市縣的退稅壓力，確保退稅政策及時準(zhǔn)確落實到位。省級因規(guī)范財政體制集中的收入增量，原則上主要用于對下級特別是縣級的一般性轉(zhuǎn)移支付。

四、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度

（八）厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付體系，根據(jù)財政事權(quán)屬性，加大對財力薄弱地區(qū)的支持力度，健全轉(zhuǎn)移支付定期評估機(jī)制。一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及擔(dān)負(fù)國家安全、生態(tài)保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統(tǒng)籌安排使用。共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應(yīng)承擔(dān)的共同財政事權(quán)支出責(zé)任，下級政府要確保上級撥付的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部安排用于履行相應(yīng)財政事權(quán)。編制預(yù)算時，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付暫列一般性轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項、引導(dǎo)下級干事創(chuàng)業(yè)等，下級政府要按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。

（九）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標(biāo)，調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，推動落實中央重大決策部署。建立一般性轉(zhuǎn)移支付合理增長機(jī)制，結(jié)合均衡區(qū)域間財力需要，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。根據(jù)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任分擔(dān)比例、常住人口規(guī)模等，結(jié)合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，落實各級支出責(zé)任，確保共同財政事權(quán)履行到位。合理控制專項轉(zhuǎn)移支付新增項目和資金規(guī)模，逐步退出市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的相關(guān)領(lǐng)域，整合政策目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目。

（十）科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節(jié)約的原則，按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標(biāo)主要采用因素法或項目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。采用因素法分配資金，應(yīng)選擇與財政收支政策有較強(qiáng)相關(guān)性的因素，賦予不同因素相應(yīng)權(quán)重或標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實際情況運(yùn)用財政困難程度、支出成本差異、績效結(jié)果等系數(shù)加以調(diào)節(jié)，采取公式化方式測算，體現(xiàn)明確的政策導(dǎo)向和支持重點。確需以項目形式下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付可采用項目法分配資金，遵循公平、公正、公開的原則，結(jié)合實際采取競爭性評審等方式，按照規(guī)范程序分配。轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)與下級政府提供基本公共服務(wù)的成本相銜接，同時充分考慮下級政府努力程度，強(qiáng)化績效管理，適度體現(xiàn)激勵約束。

五、建立健全省以下財政體制調(diào)整機(jī)制

（十一）建立財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)事務(wù)管理及執(zhí)行方式、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整等客觀實際，動態(tài)調(diào)整省以下各級財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。健全共同財政事權(quán)支出責(zé)任動態(tài)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政自給率變化、保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等情況，適時調(diào)整省以下各級財政支出責(zé)任分擔(dān)比例。

（十二）穩(wěn)步推進(jìn)收入劃分調(diào)整。探索建立省以下區(qū)域間均衡度評估機(jī)制，定期開展評估。根據(jù)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動態(tài)調(diào)整情況，結(jié)合省以下區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、財政收入分布和規(guī)模、財政收支均衡度等變化，適時穩(wěn)步調(diào)整省以下政府間收入劃分。省級可通過合理調(diào)整收入分享方式或分享比例等辦法，抑制收入虛收空轉(zhuǎn)行為。省以下各級政府財政體制調(diào)整，涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，應(yīng)依法報同級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

（十三）加強(qiáng)各類轉(zhuǎn)移支付動態(tài)管理。嚴(yán)格各類轉(zhuǎn)移支付設(shè)立條件和決策程序，健全轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。根據(jù)省以下區(qū)域間均衡度等變化，及時調(diào)整完善各類轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。加強(qiáng)資金績效管理和監(jiān)督，探索建立以共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付為重點的后評價制度，將績效評價、后評價結(jié)果作為完善政策、安排預(yù)算、改進(jìn)管理的重要依據(jù)。強(qiáng)化各類轉(zhuǎn)移支付資金分配、撥付、使用監(jiān)管，科學(xué)高效、規(guī)范合理用好資金。健全財政資金直達(dá)機(jī)制，將與中央財政直達(dá)資金對應(yīng)的地方財政資金納入直達(dá)范圍，加快資金分配下達(dá)，加強(qiáng)資金管理和監(jiān)控，根據(jù)支出輕重緩急和項目實際進(jìn)度統(tǒng)籌安排支出，更好發(fā)揮惠企利民作用。

六、規(guī)范省以下財政管理

（十四）規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制。未單獨(dú)設(shè)立財政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)（含園區(qū)，下同）等預(yù)決算按照部門預(yù)決算管理，納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的部門預(yù)決算并單獨(dú)列示。單獨(dú)設(shè)立財政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)，參照實行獨(dú)立財政管理體制，預(yù)決算納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的預(yù)決算并單獨(dú)列示。各地區(qū)在依法依規(guī)的前提下，可結(jié)合本地實際探索創(chuàng)新開發(fā)區(qū)財政管理體制模式，更好調(diào)動各方面積極性。各地區(qū)要加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財政管理體制相適應(yīng)，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實防范債務(wù)風(fēng)險。

（十五）推進(jìn)省直管縣財政改革。按照突出重點、利于發(fā)展、管理有效等要求，因地制宜逐步調(diào)整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式。對區(qū)位優(yōu)勢不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢�、財政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強(qiáng)省級對縣級的財力支持。對由市級管理更有利于加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強(qiáng)發(fā)展活力的縣，適度強(qiáng)化市級的財政管理職責(zé)。

（十六）做實縣級“三保”保障機(jī)制。建立縣級財力長效保障機(jī)制。堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，全面落實基層“三保”責(zé)任。建立健全事前審核、事中監(jiān)控、事后處置的工作機(jī)制，嚴(yán)格省級對縣級“三保”支出預(yù)算安排方案的審核制度，強(qiáng)化“三保”支出預(yù)算執(zhí)行硬性約束，加強(qiáng)“三保”支出庫款保障和運(yùn)行監(jiān)控，結(jié)合實際逐步推動“三保”相關(guān)轉(zhuǎn)移支付納入省對下直達(dá)資金范圍，做好“三保”風(fēng)險防范和應(yīng)急處置。

（十七）推動鄉(xiāng)財縣管工作提質(zhì)增效。將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財縣管范圍。加強(qiáng)財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行風(fēng)險，加大對農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持力度。結(jié)合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，強(qiáng)化縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國有資產(chǎn)管理等監(jiān)督，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理效率和水平。

（十八）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。堅持省級黨委和政府對本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險負(fù)總責(zé)，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)。落實省級政府責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限壓實市縣主體責(zé)任，通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險，切實降低市縣償債負(fù)擔(dān)，堅決查處違法違規(guī)舉債行為。健全地方政府債務(wù)限額分配機(jī)制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項目收益等相匹配，促進(jìn)融資規(guī)模與項目收益相平衡，完善專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單和違規(guī)使用專項債券處理處罰機(jī)制。

各地區(qū)、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來，增強(qiáng)“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，主動謀劃，精心組織，周密安排，扎實推進(jìn)改革。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照本意見要求，制定實施方案，細(xì)化政策措施，推動各項改革任務(wù)落地見效。財政部等有關(guān)部門要加強(qiáng)對地方的指導(dǎo)督促，積極配合地方推進(jìn)改革，確保各項任務(wù)落地見效。

國務(wù)院辦公廳
2022年5月29日