全面預(yù)算是指企業(yè)對一定期間的經(jīng)營活動、投資活動、財務(wù)活動等作出的預(yù)算安排。全面預(yù)算作為一種全方位、全過程、全員參與編制與實施的預(yù)算管理模式，憑借其計劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵、評價等綜合管理功能，整合和優(yōu)化配置企業(yè)資源，提升企業(yè)運行效率，成為促進實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。正如美國著名管理學家戴維·奧利所指出的那樣：全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。制定和實施《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號——全面預(yù)算》，旨在引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)加強全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的風險管控，促進全面預(yù)算管理在推動企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略過程中發(fā)揮積極作用。本文就此進行解讀。

　　一、如何正確認識和理解全面預(yù)算

　　正確認識和理解全面預(yù)算的內(nèi)涵、本質(zhì)及作用，應(yīng)當把握以下幾個方面：

　�。ㄒ唬┤�方位、全過程、全員參與編制與實施的預(yù)算管理模式

　　全面預(yù)算的“全方位”，體現(xiàn)在企業(yè)的一切經(jīng)濟活動，包括經(jīng)營、投資、財務(wù)等各項活動，以及企業(yè)的人、財、物各個方面，供、產(chǎn)、銷各個環(huán)節(jié)，都必須納入預(yù)算管理。因此，全面預(yù)算是由經(jīng)營預(yù)算（也稱業(yè)務(wù)預(yù)算）、投資預(yù)算、籌資預(yù)算、財務(wù)預(yù)算等一系列預(yù)算組成的相互銜接和勾稽的綜合預(yù)算體系。全面預(yù)算的“全過程”，體現(xiàn)在企業(yè)組織各項經(jīng)濟活動的事前、事中和事后都必須納入預(yù)算管理，即全面預(yù)算不僅限于預(yù)算編制、分解和下達，而是由預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核、獎懲等一系列環(huán)節(jié)所組成的管理活動。全面預(yù)算的“全員”參與，指企業(yè)內(nèi)部各部門、各單位、各崗位，上至最高負責人，下至各部門負責人、各崗位員工都必須參與預(yù)算編制與實施。

　�。ǘ�）企業(yè)實施內(nèi)部控制、防范風險的重要手段和措施

　　全面預(yù)算的本質(zhì)是企業(yè)內(nèi)部管理控制的一項工具，即預(yù)算本身不是最終目標，而是為實現(xiàn)企業(yè)目標所采用的管理與控制手段，從而有效控制企業(yè)風險。全面預(yù)算的制定和實施過程，就是企業(yè)不斷用量化的工具，使自身所處的經(jīng)營環(huán)境與擁有的資源和企業(yè)的發(fā)展目標保持動態(tài)平衡的過程，也是企業(yè)在此過程中所面臨的各種風險的識別、預(yù)測、評估與控制過程。因此，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將預(yù)算控制列為重要的控制活動和風險控制措施。

　�。ㄈ�）企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營目標的有效方法和工具

　　“三分戰(zhàn)略、七分執(zhí)行”，企業(yè)戰(zhàn)略制定得再好，如果得不到有效實施，終不能將美好藍圖和“愿景”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，甚至可能因?qū)嶋H運營背離戰(zhàn)略目標而導(dǎo)致經(jīng)營失敗。通過實施全面預(yù)算，將根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略制定的年度經(jīng)營目標進行分解、落實，可以使企業(yè)的長期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度具體行動方案緊密結(jié)合，從而實現(xiàn)“化戰(zhàn)略為行動”，確保企業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)�！镀髽I(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第2號——發(fā)展戰(zhàn)略》中明確規(guī)定企業(yè)應(yīng)當編制全面預(yù)算。

　　（四）有利于企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟效益

　　全面預(yù)算是為數(shù)不多的能夠?qū)⑵髽I(yè)的資金流、實物流、業(yè)務(wù)流、信息流、人力流等相整合的管理控制方法之一。全面預(yù)算以經(jīng)營目標為起點，以提高投入產(chǎn)出比為目的，其編制和執(zhí)行過程就是將企業(yè)有限的資源加以整合，協(xié)調(diào)分配到能夠提高企業(yè)經(jīng)營效率效果的業(yè)務(wù)、活動、環(huán)節(jié)中去，從而實現(xiàn)企業(yè)資源的優(yōu)化配置，增強資源的價值創(chuàng)造能力，提高企業(yè)經(jīng)濟效益。

　�。ㄎ澹┯欣�于實現(xiàn)制約和激勵

　　全面預(yù)算可以將企業(yè)各層級之間、各部門之間、各責任單位之間等內(nèi)部權(quán)、責、利關(guān)系予以規(guī)范化、明細化、具體化、可度量化，從而實現(xiàn)出資者對經(jīng)營者的有效制約，以及經(jīng)營者對企業(yè)經(jīng)營活動、企業(yè)員工的有效計劃、控制和管理。通過全面預(yù)算的編制，企業(yè)可以規(guī)范內(nèi)部各個利益主體對企業(yè)具體的約定投入、約定效果及相應(yīng)的約定利益；通過全面預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)控，可以真實反饋內(nèi)部各個利益主體的實際投入及其對企業(yè)的影響并加以制約；通過全面預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核，可以檢查契約的履行情況并實施相應(yīng)的獎懲，從而調(diào)動和激勵員工的積極性，最終實現(xiàn)企業(yè)目標。

　　二、全面預(yù)算的組織

　　全面預(yù)算組織領(lǐng)導(dǎo)與運行體制健全，是防止預(yù)算管理松散、隨意，預(yù)算編制、執(zhí)行、考核等各環(huán)節(jié)流于形式，預(yù)算管理的作用得不到有效發(fā)揮的關(guān)鍵。為此，全面預(yù)算指引提出了明確的控制要求，即：企業(yè)應(yīng)當加強全面預(yù)算工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確預(yù)算管理體制以及各預(yù)算執(zhí)行單位的職責權(quán)限、授權(quán)批準程序和工作協(xié)調(diào)機制。

　　（一）健全預(yù)算管理體制

　　企業(yè)設(shè)置全面預(yù)算管理體制，應(yīng)遵循合法科學、高效有力、經(jīng)濟適度、全面系統(tǒng)、權(quán)責明確等基本原則，一般具備全面預(yù)算管理決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行單位三個層次的基本架構(gòu)。

　　1.全面預(yù)算管理決策機構(gòu)——預(yù)算管理委員會

　　企業(yè)應(yīng)當設(shè)立預(yù)算管理委員會，作為專門履行全面預(yù)算管理職責的決策機構(gòu)。預(yù)算管理委員會成員由企業(yè)負責人及內(nèi)部相關(guān)部門負責人組成，總會計師或分管會計工作的負責人應(yīng)當協(xié)助企業(yè)負責人負責企業(yè)全面預(yù)算管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，預(yù)算管理委員會一般由企業(yè)負責人（董事長或總經(jīng)理）任主任，總會計師（或財務(wù)總監(jiān)、分管財會工作的副總經(jīng)理）任副主任，其成員一般還包括各副總經(jīng)理、主要職能部門（財務(wù)、戰(zhàn)略發(fā)展、生產(chǎn)、銷售、投資、人力資源等部門）、分（子）公司負責人等。

　　預(yù)算管理委員會的主要職責一般是：（1）制定頒布企業(yè)全面預(yù)算管理制度，包括預(yù)算管理的政策、措施、辦法、要求等；（2）根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營目標，擬定預(yù)算目標，并確定預(yù)算目標分解方案、預(yù)算編制方法和程序；（3）組織編制、綜合平衡預(yù)算草案；（4）下達經(jīng)批準的正式年度預(yù)算；（5）協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制和執(zhí)行中的重大問題；（6）審議預(yù)算調(diào)整方案，依據(jù)授權(quán)進行審批；（7）審議預(yù)算考核和獎懲方案；（8）對企業(yè)全面預(yù)算總的執(zhí)行情況進行考核；（9）其他全面預(yù)算管理事宜。

　　2.全面預(yù)算管理工作機構(gòu)

　　由于預(yù)算管理委員會一般為非常設(shè)機構(gòu)，企業(yè)應(yīng)當在該委員會下設(shè)立預(yù)算管理工作機構(gòu)，由其履行預(yù)算管理委員會的日常管理職責。預(yù)算管理工作機構(gòu)一般設(shè)在財會部門，其主任一般由總會計師（或財務(wù)總監(jiān)、分管財會工作的副總經(jīng)理）兼任，工作人員除了財務(wù)部門人員外，還應(yīng)有計劃、人力資源、生產(chǎn)、銷售、研發(fā)等業(yè)務(wù)部門人員參加。

　　預(yù)算管理工作機構(gòu)的主要職責一般是：（1）擬訂企業(yè)各項全面預(yù)算管理制度，并負責檢查落實預(yù)算管理制度的執(zhí)行；（2）擬定年度預(yù)算總目標分解方案及有關(guān)預(yù)算編制程序、方法的草案，報預(yù)算管理委員會審定；（3）組織和指導(dǎo)各級預(yù)算單位開展預(yù)算編制工作；（4）預(yù)審各預(yù)算單位的預(yù)算初稿，進行綜合平衡，并提出修改意見和建議；（5）匯總編制企業(yè)全面預(yù)算草案，提交預(yù)算管理委員會審查；（6）跟蹤、監(jiān)控企業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況；（7）定期匯總、分析各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況，并向預(yù)算管理委員會提交預(yù)算執(zhí)行分析報告，為委員會進一步采取行動擬定建議方案；（8）接受各預(yù)算單位的預(yù)算調(diào)整申請，根據(jù)企業(yè)預(yù)算管理制度進行審查，集中制定年度預(yù)算調(diào)整方案，報預(yù)算管理委員會審議；（9）協(xié)調(diào)解決企業(yè)預(yù)算編制和執(zhí)行中的有關(guān)問題；（10）提出預(yù)算考核和獎懲方案，報預(yù)算管理委員會審議；（11）組織開展對企業(yè)二級預(yù)算執(zhí)行單位（企業(yè)內(nèi)部各職能部門、所屬分（子）企業(yè)等，下同）預(yù)算執(zhí)行情況的考核，提出考核結(jié)果和獎懲建議，報預(yù)算管理委員會審議；（12）預(yù)算管理委員會授權(quán)的其他工作。

　　3．全面預(yù)算執(zhí)行單位

　　全面預(yù)算執(zhí)行單位是指根據(jù)其在企業(yè)預(yù)算總目標實現(xiàn)過程中的作用和職責劃分的，承擔一定經(jīng)濟責任，并享有相應(yīng)權(quán)利和利益的企業(yè)內(nèi)部單位，包括企業(yè)內(nèi)部各職能部門、所屬分（子）企業(yè)等。企業(yè)內(nèi)部預(yù)算責任單位的劃分應(yīng)當遵循分級分層、權(quán)責利相結(jié)合、責任可控、目標一致的原則，并與企業(yè)的組織機構(gòu)設(shè)置相適應(yīng)。根據(jù)權(quán)責范圍，企業(yè)內(nèi)部預(yù)算責任單位可以分為投資中心、利潤中心、成本中心、費用中心和收入中心。預(yù)算執(zhí)行單位在預(yù)算管理部門（指預(yù)算管理委員會及其工作機構(gòu)，下同）的指導(dǎo)下，組織開展本部門或本企業(yè)全面預(yù)算的編制工作，嚴格執(zhí)行批準下達的預(yù)算。

　　各預(yù)算執(zhí)行單位的主要職責一般是：（1）提供編制預(yù)算的各項基礎(chǔ)資料；（2）負責本單位全面預(yù)算的編制和上報工作；（3）將本單位預(yù)算指標層層分解，落實到各部門、各環(huán)節(jié)和各崗位；（4）嚴格執(zhí)行經(jīng)批準的預(yù)算，監(jiān)督檢查本單位預(yù)算執(zhí)行情況；（5）及時分析、報告本單位的預(yù)算執(zhí)行情況，解決預(yù)算執(zhí)行中的問題；（6）根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化及企業(yè)預(yù)算管理制度，提出預(yù)算調(diào)整申請；（7）組織實施本單位內(nèi)部的預(yù)算考核和獎懲工作；（8）配合預(yù)算管理部門做好企業(yè)總預(yù)算的綜合平衡、執(zhí)行監(jiān)控、考核獎懲等工作；（9）執(zhí)行預(yù)算管理部門下達的其他預(yù)算管理任務(wù)。

　　各預(yù)算執(zhí)行單位負責人應(yīng)當對本單位預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果負責。

　　企業(yè)全面預(yù)算管理組織體系的基本架構(gòu)如圖1所示。

圖1 全面預(yù)算管理組織體系基本架構(gòu)圖

　�。ǘ�）明確各環(huán)節(jié)授權(quán)批準程序和工作協(xié)調(diào)機制

　　在建立健全全面預(yù)算管理體制的基礎(chǔ)上，企業(yè)應(yīng)當進一步梳理、制定預(yù)算管理工作流程，按照不相容職務(wù)相互分離的原則細化各部門、各崗位在預(yù)算管理體系中的職責、分工與權(quán)限，明確預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核各環(huán)節(jié)的授權(quán)批準制度與程序。預(yù)算管理工作各環(huán)節(jié)的不相容崗位一般包括：預(yù)算編制與預(yù)算審批、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核。

　　在全面預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)中，預(yù)算管理部門主要起決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、平衡的作用。企業(yè)可以根據(jù)自身的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)特點和管理需要，責成內(nèi)部生產(chǎn)、市場、投資、技術(shù)、人力資源等各預(yù)算歸口管理部門負責所歸口管理預(yù)算的編制、執(zhí)行監(jiān)控、分析等工作，并配合預(yù)算管理部門做好企業(yè)總預(yù)算綜合平衡、執(zhí)行監(jiān)控、分析、考核等工作。

　　三、全面預(yù)算基本業(yè)務(wù)流程

　　企業(yè)全面預(yù)算業(yè)務(wù)的基本流程一般包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個階段。其中，預(yù)算編制階段包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算下達等具體環(huán)節(jié)；預(yù)算執(zhí)行階段設(shè)計預(yù)算指標分解和責任落實、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整等具體環(huán)節(jié)。這些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互銜接，周而復(fù)始地循環(huán)，從而實現(xiàn)對企業(yè)全面經(jīng)濟活動的控制。圖2列示了各類企業(yè)全面預(yù)算的基本業(yè)務(wù)流程。

　　如前所述，全面預(yù)算是企業(yè)加強內(nèi)部控制、實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具和手段，但同時也是企業(yè)內(nèi)部控制的對象。企業(yè)應(yīng)當參照圖2的基本流程，結(jié)合自身情況及管理要求，制定具體的全面預(yù)算業(yè)務(wù)流程。

圖2 全面預(yù)算基本業(yè)務(wù)流程圖

　　四、預(yù)算流程主要業(yè)務(wù)風險及控制措施

　　（一）預(yù)算編制

　　預(yù)算編制是企業(yè)實施全面預(yù)算管理的起點。預(yù)算編制環(huán)節(jié)的主要風險是：第一，預(yù)算編制以財務(wù)部門為主，業(yè)務(wù)部門參與度較低，可能導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，預(yù)算管理責、權(quán)、利不匹配；預(yù)算編制范圍和項目不全面，各個預(yù)算之間缺乏整合，可能導(dǎo)致全面預(yù)算難以形成。第二，預(yù)算編制所依據(jù)的相關(guān)信息不足，可能導(dǎo)致預(yù)算目標與戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營計劃、市場環(huán)境、企業(yè)實際等相脫離；預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，可能導(dǎo)致預(yù)算編制準確率降低。第三，預(yù)算編制程序不規(guī)范，橫向、縱向信息溝通不暢，可能導(dǎo)致預(yù)算目標缺乏準確性、合理性和可行性。第四，預(yù)算編制方法選擇不當，或強調(diào)采用單一的方法，可能導(dǎo)致預(yù)算目標缺乏科學性和可行性。第五，預(yù)算目標及指標體系設(shè)計不完整、不合理、不科學，可能導(dǎo)致預(yù)算管理在實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標、促進績效考評等方面的功能難以有效發(fā)揮。第六，編制預(yù)算的時間太早或太晚，可能導(dǎo)致預(yù)算準確性不高，或影響預(yù)算的執(zhí)行。

　　主要控制措施：

　　第一，全面性控制。一是明確企業(yè)各個部門、單位的預(yù)算編制責任，使企業(yè)各個部門、單位的業(yè)務(wù)活動全部納入預(yù)算管理；二是將企業(yè)經(jīng)營、投資、財務(wù)等各項經(jīng)濟活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)都納入預(yù)算編制范圍，形成由經(jīng)營預(yù)算、投資預(yù)算、籌資預(yù)算、財務(wù)預(yù)算等一系列預(yù)算組成的相互銜接和勾稽的綜合預(yù)算體系。

　　第二，編制依據(jù)和基礎(chǔ)控制。一是制定明確的戰(zhàn)略規(guī)劃，并依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定年度經(jīng)營目標和計劃，作為制定預(yù)算目標的首要依據(jù)，確保預(yù)算編制真正成為戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營計劃的年度具體行動方案；二是深入開展企業(yè)外部環(huán)境的調(diào)研和預(yù)測，包括對企業(yè)預(yù)算期內(nèi)客戶需求、同行業(yè)發(fā)展等市場環(huán)境的調(diào)研，以及宏觀經(jīng)濟政策等社會環(huán)境的調(diào)研，確保預(yù)算編制以市場預(yù)測為依據(jù)，與市場、社會環(huán)境相適應(yīng)；三是深入分析企業(yè)上一期間的預(yù)算執(zhí)行情況，充分預(yù)計預(yù)算期內(nèi)企業(yè)資源狀況、生產(chǎn)能力、技術(shù)水平等自身環(huán)境的變化，確保預(yù)算編制符合企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的客觀實際；四是重視和加強預(yù)算編制基礎(chǔ)管理工作，包括歷史資料記錄、定額制定與管理、標準化工作、會計核算等，確保預(yù)算編制以可靠、翔實、完整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)。

　　第三，編制程序控制。企業(yè)應(yīng)當按照上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序，編制年度全面預(yù)算。其基本步驟及其控制為：一是建立系統(tǒng)的指標分解體系，并在與各預(yù)算責任中心進行充分溝通的基礎(chǔ)上分解下達初步預(yù)算目標；二是各預(yù)算責任中心按照下達的預(yù)算目標和預(yù)算政策，結(jié)合自身特點以及預(yù)測的執(zhí)行條件，認真測算并提出本責任中心的預(yù)算草案，逐級匯總上報預(yù)算管理工作機構(gòu)； 三是預(yù)算管理工作機構(gòu)進行充分協(xié)調(diào)、溝通，審查平衡預(yù)算草案；四是預(yù)算管理委員會應(yīng)當對預(yù)算管理工作機構(gòu)在綜合平衡基礎(chǔ)上提交的預(yù)算方案進行研究論證，從企業(yè)發(fā)展全局角度提出進一步調(diào)整、修改的建議，形成企業(yè)年度全面預(yù)算草案，提交董事會；五是董事會審核全面預(yù)算草案，確保全面預(yù)算與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、年度生產(chǎn)經(jīng)營計劃相協(xié)調(diào)。

　　第四，編制方法控制。企業(yè)應(yīng)當本著遵循經(jīng)濟活動規(guī)律，充分考慮符合企業(yè)自身經(jīng)濟業(yè)務(wù)特點、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理水平、生產(chǎn)經(jīng)營周期和管理需要的原則，選擇或綜合運用固定預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動預(yù)算等方法編制預(yù)算。

　　第五，預(yù)算目標及指標體系設(shè)計控制。一是按照“財務(wù)指標為主體、非財務(wù)指標為補充”的原則設(shè)計預(yù)算指標體系；二是將企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營目標體現(xiàn)在預(yù)算指標體系中；三是將企業(yè)產(chǎn)、供、銷、投融資等各項活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面的內(nèi)容都納入預(yù)算指標體系；四是將預(yù)算指標體系與績效評價指標協(xié)調(diào)一致；五是按照各責任中心在工作性質(zhì)、權(quán)責范圍、業(yè)務(wù)活動特點等方面的不同，設(shè)計不同或各有側(cè)重的預(yù)算指標體系。

　　第六，預(yù)算編制時間控制。企業(yè)可以根據(jù)自身規(guī)模大小、組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、預(yù)算編制工具和熟練程度、全面預(yù)算開展的深度和廣度等因素，確定合適的全面預(yù)算編制時間，并應(yīng)當在預(yù)算年度開始前完成全面預(yù)算草案的編制工作。

　�。ǘ�）預(yù)算審批

　　預(yù)算審批環(huán)節(jié)的主要風險是：全面預(yù)算未經(jīng)適當審批或超越授權(quán)審批，可能導(dǎo)致預(yù)算權(quán)威性不夠、執(zhí)行不力，或可能因重大差錯、舞弊而導(dǎo)致?lián)p失。

　　主要控制措施：企業(yè)全面預(yù)算應(yīng)當按照《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)及企業(yè)章程的規(guī)定報經(jīng)審議批準。

　�。ㄈ�）預(yù)算下達

　　預(yù)算下達環(huán)節(jié)的主要風險是：全面預(yù)算下達不力，可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行或考核無據(jù)可查。

　　主要控制措施：企業(yè)全面預(yù)算經(jīng)審議批準后應(yīng)及時以文件形式下達執(zhí)行。

　�。ㄋ模╊A(yù)算指標分解和責任落實

　　該環(huán)節(jié)的主要風險是：預(yù)算指標分解不夠詳細、具體，可能導(dǎo)致企業(yè)的某些崗位和環(huán)節(jié)缺乏預(yù)算執(zhí)行和控制依據(jù)；預(yù)算指標分解與業(yè)績考核體系不匹配，可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力；預(yù)算責任體系缺失或不健全，可能導(dǎo)致預(yù)算責任無法落實，預(yù)算缺乏強制性與嚴肅性；預(yù)算責任與執(zhí)行單位或個人的控制能力不匹配，可能導(dǎo)致預(yù)算目標難以實現(xiàn)。

　　主要控制措施：

　　第一，企業(yè)全面預(yù)算一經(jīng)批準下達，各預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)當認真組織實施，將預(yù)算指標層層分解，橫向?qū)㈩A(yù)算指標分解為若干相互關(guān)聯(lián)的因素，尋找影響預(yù)算目標的關(guān)鍵因素并加以控制；縱向?qū)⒏黜楊A(yù)算指標層層分解落實到最終的崗位和個人，明確責任部門和最終責任人；時間上將年度預(yù)算指標分解細化為季度、月度預(yù)算，通過實施分期預(yù)算控制，實現(xiàn)年度預(yù)算目標。

　　第二，建立預(yù)算執(zhí)行責任制度，對照已確定的責任指標，定期或不定期地對相關(guān)部門及人員責任指標完成情況進行檢查，實施考評�？梢酝ㄟ^簽訂預(yù)算目標責任書等形式明確各預(yù)算執(zhí)行部門的預(yù)算責任。

　　第三，分解預(yù)算指標和建立預(yù)算執(zhí)行責任制應(yīng)當遵循定量化、全局性、可控性原則。即：預(yù)算指標的分解要明確、具體，便于執(zhí)行和考核；預(yù)算指標的分解要有利于企業(yè)經(jīng)營總目標的實現(xiàn)；賦予責任部門和責任人的預(yù)算指標應(yīng)當是通過該責任部門或責任人的努力可以達到的，責任部門或責任人以其責權(quán)范圍為限，對預(yù)算指標負責。

　　（五）預(yù)算執(zhí)行控制

　　預(yù)算執(zhí)行控制環(huán)節(jié)的主要風險是：缺乏嚴格的預(yù)算執(zhí)行授權(quán)審批制度，可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意；預(yù)算審批權(quán)限及程序混亂，可能導(dǎo)致越權(quán)審批、重復(fù)審批，降低預(yù)算執(zhí)行效率和嚴肅性；預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)控，可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力，預(yù)算目標難以實現(xiàn)；缺乏健全有效的預(yù)算反饋和報告體系，可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行情況不能及時反饋和溝通，預(yù)算差異得不到及時分析，預(yù)算監(jiān)控難以發(fā)揮作用。

　　主要控制措施：

　　第一，加強資金收付業(yè)務(wù)的預(yù)算控制，及時組織資金收入，嚴格控制資金支付，調(diào)節(jié)資金收付平衡，防范支付風險。

　　第二，嚴格資金支付業(yè)務(wù)的審批控制，及時制止不符合預(yù)算目標的經(jīng)濟行為，確保各項業(yè)務(wù)和活動都在授權(quán)的范圍內(nèi)運行。企業(yè)應(yīng)當就涉及資金支付的預(yù)算內(nèi)事項、超預(yù)算事項、預(yù)算外事項建立規(guī)范的授權(quán)批準制度和程序，避免越權(quán)審批、違規(guī)審批、重復(fù)審批現(xiàn)象的發(fā)生。對于預(yù)算內(nèi)非常規(guī)或金額重大事項，應(yīng)經(jīng)過較高的授權(quán)批準層（如總經(jīng)理）審批。對于超預(yù)算或預(yù)算外事項，應(yīng)當實行嚴格、特殊的審批程序，一般須報經(jīng)總經(jīng)理辦公會或類似權(quán)力機構(gòu)審批；金額重大的，還應(yīng)報經(jīng)預(yù)算管理委員會或董事會審批。預(yù)算執(zhí)行單位提出超預(yù)算或預(yù)算外資金支付申請，應(yīng)當提供有關(guān)發(fā)生超預(yù)算或預(yù)算外支付的原因、依據(jù)、金額測算等資料。

　　第三，建立預(yù)算執(zhí)行實時監(jiān)控制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差。確保企業(yè)辦理采購與付款、銷售與收款、成本費用、工程項目、對外投融資、研究與開發(fā)、信息系統(tǒng)、人力資源、安全環(huán)保、資產(chǎn)購置與維護等各項業(yè)務(wù)和事項，均符合預(yù)算要求；對于涉及生產(chǎn)過程和成本費用的，還應(yīng)嚴格執(zhí)行相關(guān)計劃、定額、定率標準。

　　第四，建立重大預(yù)算項目特別關(guān)注制度。對于工程項目、對外投融資等重大預(yù)算項目，企業(yè)應(yīng)當密切跟蹤其實施進度和完成情況，實行嚴格監(jiān)控。對于重大的關(guān)鍵性預(yù)算指標，也要密切跟蹤、檢查。

　　第五，建立預(yù)算執(zhí)行情況預(yù)警機制，科學選擇預(yù)警指標，合理確定預(yù)警范圍，及時發(fā)出預(yù)警信號，積極采取應(yīng)對措施。有條件的企業(yè)，應(yīng)當推進和實施預(yù)算管理的信息化，通過現(xiàn)代電子信息技術(shù)手段控制和監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)警與應(yīng)對水平。

　　第六，建立健全預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部反饋和報告制度，確保預(yù)算執(zhí)行信息傳輸及時、暢通、有效。預(yù)算管理工作機構(gòu)應(yīng)當加強與各預(yù)算執(zhí)行單位的溝通，運用財務(wù)信息和其他相關(guān)資料監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，采用恰當方式及時向預(yù)算管理委員會和各預(yù)算執(zhí)行單位報告、反饋預(yù)算執(zhí)行進度、執(zhí)行差異及其對預(yù)算目標的影響，促進企業(yè)全面預(yù)算目標的實現(xiàn)。

　�。�六）預(yù)算分析

　　預(yù)算分析環(huán)節(jié)的主要風險是：預(yù)算分析不正確、不科學、不及時，可能削弱預(yù)算執(zhí)行控制的效果，或可能導(dǎo)致預(yù)算考評不客觀、不公平；對預(yù)算差異原因的解決措施不得力，可能導(dǎo)致預(yù)算分析形同虛設(shè)。

　　主要控制措施：

　　第一，企業(yè)預(yù)算管理工作機構(gòu)和各預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)當建立預(yù)算執(zhí)行情況分析制度，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，通報預(yù)算執(zhí)行情況，研究、解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，認真分析原因，提出改進措施。

　　第二，企業(yè)應(yīng)當加強對預(yù)算分析流程和方法的控制，確保預(yù)算分析結(jié)果準確、合理。預(yù)算分析流程一般包括確定分析對象、收集資料、確定差異及分析原因、提出措施及反饋報告等環(huán)節(jié)。企業(yè)分析預(yù)算執(zhí)行情況，應(yīng)當充分收集有關(guān)財務(wù)、業(yè)務(wù)、市場、技術(shù)、政策、法律等方面的信息資料，根據(jù)不同情況分別采用比率分析、比較分析、因素分析等方法，從定量與定性兩個層面充分反映預(yù)算執(zhí)行單位的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢及其存在的潛力。

　　第三，企業(yè)應(yīng)當采取恰當措施處理預(yù)算執(zhí)行偏差。企業(yè)應(yīng)針對造成預(yù)算差異的不同原因采取不同的處理措施：因內(nèi)部執(zhí)行導(dǎo)致的預(yù)算差異，應(yīng)分清責任歸屬，與預(yù)算考評和獎懲掛鉤，并將責任單位或責任人的改進措施的實際執(zhí)行效果納入業(yè)績考核；因外部環(huán)境變化導(dǎo)致的預(yù)算差異，應(yīng)分析該變化是否長期影響企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，并作為下期預(yù)算編制的影響因素。

　�。ㄆ撸╊A(yù)算調(diào)整

　　預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)的主要風險是：預(yù)算調(diào)整依據(jù)不充分、方案不合理、審批程序不嚴格，可能導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整隨意、頻繁，預(yù)算失去嚴肅性和“硬約束”。

　　主要控制措施：

　　第一，明確預(yù)算調(diào)整條件。由于市場環(huán)境、國家政策或不可抗力等客觀因素，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行發(fā)生重大差異確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當履行嚴格的審批程序。企業(yè)應(yīng)當在有關(guān)預(yù)算管理制度中明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整的條件。

　　第二，強化預(yù)算調(diào)整原則。一是預(yù)算調(diào)整應(yīng)當符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、年度經(jīng)營目標和現(xiàn)實狀況，重點放在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的重要的、非正常的、不符合常規(guī)的關(guān)鍵性差異方面；二是預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當客觀、合理、可行，在經(jīng)濟上能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)化；三是預(yù)算調(diào)整應(yīng)當謹慎，調(diào)整頻率應(yīng)予以嚴格控制，年度調(diào)整次數(shù)應(yīng)盡量少。

　　第三，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，嚴格審批。調(diào)整預(yù)算一般由預(yù)算執(zhí)行單位逐級向預(yù)算管理委員會提出書面申請，詳細說明預(yù)算調(diào)整理由、調(diào)整建議方案、調(diào)整前后預(yù)算指標的比較、調(diào)整后預(yù)算指標可能對企業(yè)預(yù)算總目標的影響等內(nèi)容。預(yù)算管理工作機構(gòu)應(yīng)當對預(yù)算執(zhí)行單位提交的預(yù)算調(diào)整報告進行審核分析，集中編制企業(yè)年度預(yù)算調(diào)整方案，提交預(yù)算管理委員會。預(yù)算管理委員會應(yīng)當對年度預(yù)算調(diào)整方案進行審議，根據(jù)預(yù)算調(diào)整事項性質(zhì)或預(yù)算調(diào)整金額的不同，根據(jù)授權(quán)進行審批，或提交原預(yù)算審批機構(gòu)審議批準，然后下達執(zhí)行。企業(yè)預(yù)算管理委員會或董事會審批預(yù)算調(diào)整方案時，應(yīng)當依據(jù)預(yù)算調(diào)整條件，并考慮預(yù)算調(diào)整原則嚴格把關(guān)，對于不符合預(yù)算調(diào)整條件的，堅決予以否決；對于預(yù)算調(diào)整方案欠妥的，應(yīng)當協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位研究改進方案，并責成預(yù)算管理工作機構(gòu)予以修改后再履行審批程序。

　�。ò耍╊A(yù)算考核

　　預(yù)算考核環(huán)節(jié)的主要風險是：預(yù)算考核不嚴格、不合理、不到位，可能導(dǎo)致預(yù)算目標難以實現(xiàn)、預(yù)算管理流于形式。其中，預(yù)算考核是否合理受到考核主體和對象的界定是否合理、考核指標是否科學、考核過程是否公開透明、考核結(jié)果是否客觀公正、獎懲措施是否公平合理且能夠落實等因素的影響。

　　主要控制措施：

　　第一，建立健全預(yù)算執(zhí)行考核制度。一是建立嚴格的預(yù)算執(zhí)行考核制度，對各預(yù)算執(zhí)行單位和個人進行考核，將預(yù)算目標執(zhí)行情況納入考核和獎懲范圍，切實做到有獎有懲、獎懲分明。二是制定有關(guān)預(yù)算執(zhí)行考核的制度或辦法，并認真、嚴格地組織實施。三是定期組織實施預(yù)算考核，預(yù)算考核的周期一般應(yīng)當與年度預(yù)算細分周期相一致，即一般按照月度、季度實施考評，預(yù)算年度結(jié)束后再進行年度總考核。

　　第二，合理界定預(yù)算考核主體和考核對象。預(yù)算考核主體分為兩個層次：預(yù)算管理委員會和內(nèi)部各級預(yù)算責任單位。預(yù)算考核對象為企業(yè)內(nèi)部各級預(yù)算責任單位和相關(guān)個人。界定預(yù)算考核主體和考核對象應(yīng)當主要遵循以下原則：一是上級考核下級原則，即由上級預(yù)算責任單位對下級預(yù)算責任單位實施考核；二是逐級考核原則，即由預(yù)算執(zhí)行單位的直接上級對其進行考核，間接上級不能隔級考核間接下級；三是預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核相互分離原則，即預(yù)算執(zhí)行單位的預(yù)算考核應(yīng)由其直接上級部門來進行，而絕不能自己考核自己。

　　第三，科學設(shè)計預(yù)算考核指標體系。應(yīng)主要把握以下原則：預(yù)算考核指標要以各責任中心承擔的預(yù)算指標為主，同時本著相關(guān)性原則，增加一些全局性的預(yù)算指標和與其關(guān)系密切的相關(guān)責任中心的預(yù)算指標；考核指標應(yīng)以定量指標為主，同時根據(jù)實際情況輔之以適當?shù)亩ㄐ灾笜耍豢己酥笜藨?yīng)當具有可控性、可達到性和明晰性。

　　第四，按照公開、公平、公正原則實施預(yù)算考核。一是考核程序、標準、結(jié)果要公開。企業(yè)應(yīng)當將全面預(yù)算考核程序、考核標準、獎懲辦法、考核結(jié)果等及時公開。二是考核結(jié)果要客觀公正。預(yù)算考核應(yīng)當以客觀事實作為依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行單位上報的預(yù)算執(zhí)行報告是預(yù)算考核的基本依據(jù)，應(yīng)當經(jīng)本單位負責人簽章確認。企業(yè)預(yù)算管理委員會及其工作機構(gòu)定期組織預(yù)算執(zhí)行情況考核時，應(yīng)當將各預(yù)算執(zhí)行單位負責人簽字上報的預(yù)算執(zhí)行報告和已掌握的動態(tài)監(jiān)控信息進行核對，確認各執(zhí)行單位預(yù)算完成情況。必要時，實行預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部審計制度。三是獎懲措施要公平合理并得以及時落實。預(yù)算考核的結(jié)果應(yīng)當與各執(zhí)行單位以及員工的薪酬、職位等進行掛鉤，實施預(yù)算獎懲。企業(yè)設(shè)計預(yù)算獎懲方案時，應(yīng)當以實現(xiàn)全面預(yù)算目標為首要原則，同時還應(yīng)遵循公平合理、獎罰并存的原則。獎懲方案要注意各部門利益分配的合理性，要根據(jù)各部門承擔的工作難易程度和技術(shù)含量合理確定獎勵差距。要獎罰并舉，不能只獎不罰，并防止獎懲實施中的人情添加因素。